合并地市就能做大经济？读懂四川21个市州的前世今生与现实约束

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合并地市就能做大经济？读懂四川21个市州的前世今生与现实约束

很多人讨论四川的发展，总喜欢拿行政区划说事：“把几个市合并，GDP就能上去”、“自贡内江资阳遂宁太小应该合并”、“川东北地级市太多应该撤并”。

但行政区划从来不是简单的地图划线，它是一套区域治理制度工具。新中国七十多年，四川历经行署分合、西康并入、三线建城、撤地设市、重庆直辖，最终形成21个地级行政区。

这套格局不是一次性人为设计出来的，是地理地貌、民族现实、国家战略、产业建设不断磨合的结果。本文跳出网络民间脑洞，客观看待历次区划调整给四川产业、城镇化、民族生态带来的经济社会得与失。



图1：四川省21个地级行政区空间分布图。区划调整不是简单地图拼合，辖区空间跨度、地理条件是硬性约束。

行政区划本质是国家区域治理的制度工具，不是简单的地图划线，也不是拉动经济增长的 “万能药方”。

新中国成立七十余年，四川从四大行署区，历经西康省并入、三线建设设市、八九十年代大规模撤地设市、1997 年重庆直辖，最终在 2000 年定型为 18 地级市 + 3 自治州共 21 个地级行政区的格局。

历次地级建制调整，都是对应特定时代的国家战略、产业建设、城乡治理、民族稳定需求，深刻重塑四川产业布局、城镇化路径、公共服务供给、区域发展格局。

同时，受制于四川复杂的地理地貌、巨大的区域禀赋差距，这套治理体系也存在客观局限。

很多网上讨论四川行政区划的文章，热衷于 “地图拼贴”，畅想大规模合并市州，简单把几个地区地理挨在一起，就设想合并为超级大城市。 但地级行政区的形成，不是简单在地图上画线，是地理条件、历史沿革、民族制度、生态责任、经济现实多重因素长期叠加的结果。读懂四川 21 个地级行政区的演化，才能理性看待各类区划调整脑洞。

四川的政区格局，先天被地貌牢牢约束。不同地理单元，人口集聚、发展模式差异巨大，也奠定后来地级建制的底层逻辑。



图2：四川三大地理单元分区简图，地貌是四川政区格局底层约束

从这张地形图可以直观看到，四川划分为三大板块：四川盆地、盆周山地、川西高原山地。 四川盆地内部地势平缓，人口稠密，地级市分布密集；川西高原地域广袤、地广人稀，造就甘孜、阿坝辖区面积极其辽阔。 单纯拿东部盆地城市的治理经验套用到川西高原，本身就不符合地理现实，这也是很多 “一刀切合并市州” 设想脱离实际的源头。

一、建国初期至 1978：省级建制重塑、工业专项设市，奠定现代区域发展底层框架

建国初期设立的川东、川西、川南、川北四大行署区属于战后临时省级治理架构，核心任务是完成剿匪、恢复生产、重建基层秩序，并非长期稳定的行政区划方案，这也为 1952 年恢复四川省埋下伏笔。

这个阶段核心调整：设立四大行署区、1952 年恢复四川省、1955 年西康省撤销并入四川；1965 年设立攀枝花特区（渡口市）；1978 年，撤销西昌地区并入凉山州；同年荣县由内江地区划归自贡。

1.1 省级版图整合，统一川西高原治理体系

西康省并入四川，将甘孜、阿坝、凉山纳入四川省统一治理体系，落实民族区域自治制度，统一统筹高原地区民生、交通、生态保护与民族团结建设。

这一调整奠定今天四川 “盆地 + 高原” 二元国土空间格局，确立长江上游生态屏障的省级统筹责任。

1.2 服务国家三线战略，从零打造工业城市样板

攀枝花（渡口市）是典型依托国家资源战略设立的建制，不是从原有地区拆分县域组建。依托钒钛资源开发，在川滇交界的空白地带建成工业新城，填补攀西地区工业化空白，形成四川重要的原材料工业基地，带动攀西区域的人口集聚、基础设施建设。

自贡 1939 年因盐设市，但长期只有城区，缺少农业县域腹地。1978 年荣县划入自贡，补齐工矿城市的农业腹地，解决老工业城市城乡割裂、工农业配套不足的矛盾，为后续全域统筹城乡发展打下基础。

1.3 民族地区建制整合，优化偏远山区治理半径

1978 年撤销西昌地区，整体并入凉山彝族自治州，州府迁至西昌。这次建制整合统一了安宁河流域的规划建设，解决原西昌地区、凉山自治区两套治理体系分割的问题，方便统筹民族地区扶贫、交通建设、安宁河谷国土开发。

本阶段局限：这一时期以专区（行政公署，省政府派出机构）为主要治理单元，没有完整市级人大、政府，城乡分割突出，中心城市对周边县域经济带动能力偏弱。

二、1983—1999：全国市管县改革落地，分批撤地设市，培育区域中心城市

这是四川地级建制变革最集中的阶段，1983 年，新设德阳、泸州省辖市；1985 年老绵阳地区分拆设立广元、遂宁，保留绵阳市建制；1993 新设广安、巴中地区；1996 宜宾撤地设市；1997 重庆直辖、乐山拆分设立眉山地区；1998 广安撤地设市、资阳地区设立；1999 达州撤地设市。

核心改革逻辑：把 “地区” 这种省政府派出机构，改制为拥有完整政府职能的地级市，推行市管县体制，用中心城市带动县域工业化、城镇化。

这一轮改革并非四川独有的政策，是上世纪 80 年代全国推开的制度变革：把省政府派出机构 “地区行政公署” 转为法定的地级市政府，目标破解城乡分割，推动城市带动县域发展，全国各地都大规模开展撤地设市工作。

2.1 产业布局适配国家工业布局，催生专业化产业城市

1983 年设立德阳市，核心目的是统筹二重、东电、东汽等国家级重装产业集群。原温江专区、绵阳专区跨区域管理，不利于重大工业基地统一规划。

德阳设市之后，统一统筹重装产业、园区建设、配套县域发展，形成全国顶尖重型装备产业基地。

泸州 1983 设立省辖市，1985 年叙永、古蔺由宜宾地区划入，激活川南沿江门户区位，统筹川滇黔交界区域发展，依托长江航道、白酒产业打造川南沿江经济节点。

2.2 拆分超大专区，缩短山区治理半径，补齐偏远区域公共服务短板

建国后部分专区辖区幅员过于庞大。老绵阳地区覆盖今天绵阳、广元、遂宁全域，山区县域距离专区驻地数百公里，交通不便，应急管理、教育医疗、水利交通统筹难度极高。

1985 年老绵阳地区一分为三，设立绵阳、广元、遂宁三个地级市。拆分之后，川北不同片区拥有独立地级治理主体，就近统筹县域基建、救灾、民生项目，提升川北山区基层治理响应能力。

同理，原南充地区幅员辽阔，广安片区紧邻重庆，距离南充主城遥远。1993 年析出广安地区，把来自南充的广安、岳池、武胜、华蓥，加上来自达县地区的邻水整合为独立地级单元，对接重庆发展，补齐川东北边缘县域治理短板。

1993 年设立广安地区、巴中地区，也契合当时国家革命老区扶持、八七扶贫攻坚的时代背景。两地均属于传统革命老区，历史上长期处于原有专区的边缘位置，独立地级建制获得政策申报、项目争取的平台，为后续老区脱贫建设创造制度条件。

2.3 城乡关系重构：打破城乡分治，推动县域城镇化

改革之前，城市只管城区，农村县域归专区管辖，城乡两套体系割裂，城市产业、基础设施很难辐射农村。

市管县体制落地后，地级市统一统筹市域范围内城市规划、交通路网、水利、教育医疗，推动城市产业、资本、基础设施向周边县域下沉，加速四川县域工业化、人口向城镇集聚，四川城镇化水平在这一阶段持续提升。

2.4 1997 重庆直辖，重塑四川全省经济地理格局

重庆直辖是省级层面重大区划调整，原四川东部大片区域划出。短期来看，四川损失大量工业产能、人口与土地，原川东工业基地剥离，省内经济总量、工业底盘大幅缩减。

长期维度，四川发展重心重塑，从过去兼顾川东、川南、川西的超大省份，转向聚焦成都平原、川南、川东北、攀西、川西高原五大板块，逐步构建 “一干多支、多点多极” 的区域发展格局，为后来成渝双城经济圈打下基础。

客观说明：重庆直辖属于国家层面重大战略安排，主要服务三峡工程移民安置，同时兼顾川江流域治理、带动川东区域发展等多重战略考量，并非仅基于四川省内部发展需要作出的调整。

2.5 本阶段改革客观存在的两面性

改革红利显著，但也出现新矛盾：

1. 部分新设地级市，城市底子薄弱、财政体量小，既要建设市级城区，又要承担市域内大范围山区县域的公共投入，财政压力长期偏大；

2. 市管县体制下，出现中心城市与县域之间资源配置博弈，部分县域发展诉求难以充分保障。通俗来讲，部分中心城市会优先配置资源发展市本级城区；而一些经济实力较强的县域，又希望保留更大自主发展权限，这也是后来四川推动扩权强县改革的现实诱因之一。

3. 跨县大型项目（流域治理、干线公路、防灾减灾）仍需要省级层面协调。

三、2000 年：21 个市州格局定型，撤地设市收尾，形成稳定的区域治理骨架



图3：1950—2000 四川盆地主要地级市建制发展时序。每一次建制调整，都是适配当时治理与经济需求。

2000 年，眉山、雅安、巴中、资阳完成撤地设市，四川所有 “地区” 建制全部转为地级市，历时十余年的撤地设市改革收官，21 个地级行政区格局就此定型。此后二十多年，地级行政区数量、建制主体不再新增或撤销，仅发生县级代管关系微调（2016 简阳由资阳代管改为成都代管），无地级建制增减。

值得注意：2000 年后虽然地级行政区数量保持稳定，但省内持续开展撤县设区、撤县设市等县级建制调整，如成都多县改区、巴中市拆分设立恩阳区、广安市拆分设立前锋区等。这类属于县级层面变动，不改变地级主体，但重塑了各地城市空间、城镇化格局。

3.1 2000 年撤地设市收尾的影响

眉山由乐山析出，1997 设立眉山地区，2000 年撤地设市，独立对接成都都市圈，分担原乐山超大辖区治理压力，依托靠近成都的区位发展成成都平原南部产业节点；

巴中作为革命老区，独立建市，获得独立市级主体资格，便于争取老区扶持政策，统筹秦巴山区脱贫攻坚、红色文旅开发。

3.2 2016 简阳代管调整：属于县级代管变动，不改变 21 个地级格局

简阳调整由成都代管，仅仅是县级市代管关系变更，地级行政区建制没有任何增减，服务成都东部新区建设、成渝双城经济圈战略，拓展成都东部发展空间，统筹空港新城规划。

这属于都市圈一体化的局部县域调整，不属于地级建制改革，很多网友混淆 “县级代管调整” 和 “地级市设立撤销”，需要区分。

四、民族自治州建制长期稳定：承载生态、民族、边疆治理特殊功能，形成差异化发展路径



图4：甘孜、阿坝、凉山民族自治州 1950—2000 建制变迁时序。三州建制依托民族区域自治制度设立。

甘孜、阿坝、凉山三个自治州，建制体系区别于地级市，依据《中华人民共和国民族区域自治法》设立，多年来地级主体保持稳定。

1955 年西康省撤销、金沙江以东划入四川之后，川西高原正式纳入四川省统一治理，但高原社会经济基础与四川盆地差异巨大，不能简单套用盆地城市的发展模式。

这一套建制体系，带来的经济社会影响完全不同于盆地地级市：

1. 生态价值优先： 三州承担长江、黄河上游生态屏障功能，发展定位不是大规模工业化，而是生态保护、文旅、特色农牧业，不能单纯以 GDP 总量衡量价值；

2. 民族治理与文化保护： 自治建制保障少数民族自治权利，保护民族文化，统筹高原山区脱贫、防灾、民生保障，巩固民族团结；

3. 治理特殊性 ：高原幅员辽阔、人口分散，交通成本极高，治理逻辑和四川盆地平原丘陵城市完全不同，不能套用平原地区地市合并、撤并的思路。

回应网络误区：很多网友拿江苏平原省份的均衡模式套用到四川，主张大规模撤并川西、川东北地级市。忽略四川 7 成国土是高原山地，治理半径、地理条件完全不一样，简单撤并会造成偏远山区公共服务下沉困难、应急处置距离拉长。

五、区划演化带来的整体性长期影响：成效、客观局限，澄清网络常见误区

5.1 整体正向成效

1. 形成多点多极的城市体系：通过分批撤地设市，四川培育出绵阳、德阳、宜宾、泸州、南充、达州等一批区域中心城市，一定程度改变了过去仅成都作为核心大城市的格局，培育一批区域次级中心，但全省发展不均衡的格局并未完全消除。

2. 跨县域公共事务统筹能力提升：地级市承担跨县公路、流域防洪、传染病联防联控、地质灾害应急救援、环境联防共治等单个县无法独立完成的公共事务，提升山区、革命老区、民族地区的治理韧性；

3. 适配差异化国土空间发展：盆地城市重点发展制造业、城镇化；攀西做资源与特色农业；川西三州守住生态屏障，形成符合四川国土本底的分工体系。



图5：四川长江上游生态屏障空间范围示意图，非法定标准地图

4. 赋能革命老区、边缘区域发展权：巴中、广安这类过去属于行政区交界的边缘区域，设立地级建制之后，拥有独立市级平台，争取国家老区、山区扶持政策，加快基础设施补齐。为革命老区、省际边缘区域争取政策、规划资源提供了独立平台，但区域发展同时还要受区位、财政底子等客观条件约束，建制只是条件之一，不能直接等同于经济快速腾飞。

5.2 客观存在的体制局限（辩证，不否定改革历史合理性）

1. 治理成本的结构性矛盾：山区、革命老区新设地级市，市域范围大、人口分散，市级机构运转、基层公共服务投入存在刚性成本。但不能简单理解为 “机构冗余”；如果盲目合并，会带来治理半径拉长、偏远地区服务可达性下降，同时产生机构整合、人员安置等一次性改革成本，财政负担仅仅发生转移，不会凭空消失；

2. 区域发展差距无法依靠区划调整消除：行政区划调整只是治理工具，地形、区位、资源禀赋、交通条件才是决定区域发展差距的底层因素。单纯靠拆分、合并地级市，无法抹平盆地与高原、中心城市与偏远县域的经济差距；

3. 统计口径的 “GDP 幻觉”：很多网友认为合并地市就能做大 GDP 总量，提升城市排名。但区划合并仅仅改变统计口径，不会新增产业、居民收入，不能把区划调整当成拉高城市排名的政绩手段。

历次国务院区划调整审批，不以 GDP 总量、城市排名作为评判标准，核心考量是治理半径、人口地理、民族稳定、生态安全、公共服务保障。

5.3 总结：21 个地级格局，是七十余年实践磨合形成的适配四川省情的治理方案

四川 21 个地级行政区，不是一次性人为设计出来的结果，而是伴随国家工业化、城镇化、民族治理、生态保护等多重战略，历经多轮调整，逐步磨合定型的治理格局。

历次区划调整，在不同历史阶段，解决了当时的治理难题，推动四川工业化、城镇化、民族地区发展。同时，这套体系也存在内生的局限，行政体制优化是长期渐进改革方向，但不能简单套用平原省份经验，用 “撤并地市” 的简单思路来改造四川的地级建制。

网上大量流传的地市合并、撤销地级市的方案，全部属于民间设想，没有官方依据。看待四川行政区划变迁，应当放在具体历史时代背景之下，以地方志、官方批复史料为依据，区分历史事实、体制局限和网友脑洞猜想。

认清区划变迁带来的成效与固有局限之后，我们可以进一步理性探讨，在维持现有总体框架下，区域治理还有哪些优化空间。

六、现有 21 个地级建制格局的优化空间（仅为学术层面理性探讨，不代表倡导、提议实施任何区划调整）

历经数十年多轮调整定型的四川 21 个地级行政区格局，整体适配四川省情，但随着城镇化、都市圈建设、基层治理现代化推进，在不改动地级建制大框架前提下，仍存在治理机制层面的优化空间。

所有优化思路分为两大类：体制机制优化（无需调整行政边界）、局部县域代管微调（理论研究层面）。

6.1 优先方向：不改变行政边界，通过机制改革释放治理效能（成本最低、可行性最高）

1. 深化跨市域协同治理，破解行政区经济壁垒

四川存在多个跨市州的流域、产业带、城市群：比如川南临港产业带、沱江 / 岷江流域综合治理、川东北秦巴山区文旅与交通一体化、攀西资源协同开发。

现有行政边界容易造成项目分头规划、生态治理分段管理。优化路径：做强跨市州联席会议、统一规划、联合招商、联防联控机制。例如流域水污染协同治理、跨界交通项目联合申报、文旅资源一体化开发，不需要合并地级市，通过协同机制打破行政壁垒。

2. 持续推进省直管县财政改革试点，理顺市县财政权责

部分县域，尤其是人口大县、农业县，财政链条较长，事权与财权匹配度有待进一步优化。省直管县财政改革，核心是财政资金直达县域，减少中间环节，提升县域自主投入能力。

区分概念：财政省直管≠行政省直管县 ，不需要撤销地级市建制，仅调整财政资金拨付与管理关系，是国内多地已经试点的改革方向。现实当中四川并未推行完全意义上的行政省直管县，主要实施扩权强县试点，在维持现有地级建制框架不变前提下，向试点县下放部分项目审批、财政申报权限，减少中间流转环节，激发县域活力，是在现有区划框架内做机制优化，不改变地级行政区边界。

3. 都市圈内部推进县域一体化管理（如成都都市圈）

成都都市圈内部，成都、眉山、资阳地缘相连，产业通勤高度融合。可以在保持地级建制不变前提下，推进规划同编、交通同网、公共服务互通（社保、医保、户籍互认），实现都市圈一体化，不必改变地市边界。

4. 优化山区、民族地区的市县事权划分

川西高原、川东北秦巴山区县域，地质灾害多发、公共服务成本高。可进一步厘清市、县两级事权，省级加大转移支付倾斜，减轻市级财政刚性压力；同时借助数字化治理手段（远程政务、线上应急调度），降低广域山区的治理成本，弥补地理距离带来的管理短板。

6.2 理论层面：局部县域代管关系微调（仅为学术研究层面假设讨论，并非现实改革提议，现实中实施需要完整法定审批流程）

仅在极少数都市圈交界地带，学界存在关于县域代管关系优化的理论层面讨论。但这类调整，仅仅是县级行政区的代管关系变更，不会增减 21 个地级行政区数量，和简阳划入成都代管属于同一类调整类型。

同时必须看到：任何一次县级代管调整，都会产生一次性改革成本、干部安置、公共服务体系重构等系列问题，需要极高的综合评估，不能仅凭经济指标简单推动。

6.3 厘清误区：很多网友设想的大规模地市撤并，并不是合适的优化方案

网络上常见 “合并地级市、减少地级数量” 的设想，从四川地理、人口、治理现实来看，存在明显短板：

1. 四川大量市域幅员辽阔、多高山峡谷，若合并地级市，治理半径会大幅拉长，偏远乡镇应急救灾、基层政务服务响应效率下降；

2. 合并会带来巨额一次性改革成本（机构整合、人员安置、办公资产调整），财政负担不会消失，只是发生转移；

3. 民族自治州建制受《民族区域自治法》保护，不能随意撤并；

4. 区划合并只能改变统计口径，不会自动催生产业、增加居民收入，无法从根本解决区域禀赋差异问题。

小结 ：四川区域治理优化的重心，不在于改动地级行政区版图，而在于体制机制创新、跨区域协同、财权事权合理划分。21 个地级行政区这个总体框架，经过长期实践检验，仍是适配四川复杂地理、民族、生态格局的基础治理骨架。

【史料说明】

史料来源：四川省地方志编纂委员会、四川省情网、国务院行政区划批复文件。本文为《四川21个地级行政区演化史》配套专题文章，不重复罗列完整时间线，重点分析历次区划调整带来的经济社会影响。

本文立足于新中国成立以来四川地级建制变迁，从产业布局、城镇化、区域治理、民族生态、体制局限五个维度展开分析，回应网络上“区划调整只为做大GDP”、“撤并地市就能节约财政”等常见片面观点。行文力求客观辩证，区分官方史实与网络民间猜想脑洞。

【写在最后】

行政区划只是治理工具，并不能直接制造经济增长。一地的发展，终究取决于产业培育、交通建设、人才集聚、生态保护与民生投入。

四川21个市州格局，是数十年实践磨合出来适配本省复杂省情的治理骨架。高山峡谷的地理阻隔、民族区域自治制度、长江上游生态责任，都是调整版图时绕不开的硬性现实。

版图大改并非最优解，跨市域协同、理顺财权事权、推进都市圈公共服务互通，才是更务实的优化方向。

【互动话题】

你如何看待四川各市州之间的发展差距？欢迎结合现实理性交流，拒绝脱离实际的地图脑洞。