关于四川省自贡市区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告
2025-12-23 06:02·湘映
作品声明：内容由AI生成
关于四川省自贡市区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告
报告撰写人：湘映
（本报告为独立学术研究，旨在提供决策参考。所有数据、观点均基于公开信息及学术分析，不代表任何官方立场。具体实施需以法定程序和官方最终决策为准。）
自贡市，作为国家级历史文化名城、中国重要的老工业城市、川南区域中心城市，正处于转型突破、振兴发展的关键攻坚期。其发展路径，不仅关乎一座老工业城市能否成功迈向现代化，更对川南经济区一体化发展和全省“一干多支、五区协同”战略深化具有重要探索意义。然而，面对资源型城市转型的普遍规律和区域竞争新态势，自贡内部长期存在的 “市辖区体量小、布局散、合力弱”的空间格局制约、“传统产业势衰与新兴产业未强”的动能转换阵痛、“文化资源富集与文旅产业分散”的价值转化瓶颈 日益凸显。具体表现为：“四区并立、小而分散”的内耗格局——自流井、贡井、大安、沿滩四个市辖区在地理空间上交错相连，但辖区面积狭小（平均不足500平方公里）、发展空间受限、功能定位趋同、产业布局雷同，难以形成规模化、集约化的发展合力，存在资源内耗和同质竞争。“一市独大、县域薄弱”的不平衡结构——荣县、富顺县两个农业大县人口众多、地域宽广，但与中心城区（四区）的经济联系紧密度、产业协同度不高，县域经济实力相对薄弱，未能与中心城区形成优势互补、协同发展的市域经济共同体。“工业锈带”转型与“城市更新”的双重压力——作为老工业基地，部分区域面临传统产业退出后的空间重塑、环境治理和社会再就业压力；同时，老城区人口密集、基础设施老化、城市功能亟待更新提升。“千年盐都”品牌价值与“碎片化”文旅资源的矛盾——自贡独有的井盐历史文化、恐龙遗址、彩灯文化举世无双，但相关资源分散在自流井、大安、贡井等多个行政区内，在保护、开发、运营、营销上难以统一规划和整合，制约了世界级文旅目的地品牌的打造。
本报告认为，要破解自贡“空间散、产业困、文化散”的复合难题，实现老工业城市凤凰涅槃与历史文化名城复兴，必须实施一场以 “功能聚合、空间重构、产业重生、文化复兴” 为核心的行政区划与空间治理战略性、系统性优化。核心目标是构建一个 “核心聚合、两翼支撑、轴带串联、全域融合” 的功能清晰、布局合理、特色鲜明、协同高效的市域发展新格局，形成与“国家级历史文化名城”和“川南区域中心城市”战略定位相匹配的现代化治理体系。本研究提出 “做强核心主城、优化市域格局、整合文旅资源、强化产业协同、推动城乡融合” 的五大战略支柱，并围绕“重塑中心城区功能、培育市域副中心、打造特色产业走廊、创新跨区域协同机制、优化行政区划设置”提出具体路径。据此设计“三步走”实施路径：近期（1-3年）聚焦“核心聚合与机制创新”，实质性推动中心城区一体化整合与文旅资源统筹；中期（3-5年）聚焦“格局优化与功能重塑”，推动“大荣富”县域振兴和产业走廊建设；远期（5-10年）实现“文化复兴与全面振兴”，全面建成独具特色的国际文旅名城和现代产业城市。报告同步构建了涵盖转型发展、社会稳定、文化传承、生态保护等多维度的风险防控与实施保障体系。
本研究旨在为自贡市委、市政府及上级决策部门，提供一套旨在破解空间碎片化、重塑产业竞争力、释放文化新价值的系统性、前瞻性改革方案，助力自贡在川南经济区一体化发展和老工业基地转型升级中，走出一条独具特色的高质量发展新路。
第一章 形势研判：新格局下的战略使命与深层挑战
1.1 新时代赋予的战略新坐标
自贡市在区域发展格局中，承载着特殊而重要的使命：
“老工业城市转型升级的示范区”：作为全国老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区，肩负着为全国同类型城市探索产业转型、城市更新、绿色发展新路径的示范责任。
“国家级历史文化名城的守护者与活化者”：拥有井盐开采、恐龙化石、彩灯文化三张世界级文化名片，肩负着保护珍贵历史文化遗产，并将其创造性转化、创新性发展，建设独具特色的国际文旅目的地的时代使命。
“川南经济区一体化发展的重要支点”：是川南城市群（内自同城化）的重要组成部分，肩负着与内江、宜宾、泸州协同发展，共同打造全省第二经济增长极、南向开放门户枢纽的重要责任。
“四川南向开放的重要节点”：处于西部陆海新通道、长江经济带等国家战略交汇区域，是四川南向连接北部湾、粤港澳大湾区的重要节点，肩负着发展通道经济、提升开放能级的任务。
1.2 发展面临的深层结构性矛盾
“小马拉大车”与“合力分散”的空间治理困境：中心城区被分割为四个面积小、实力弱的市辖区，难以形成强有力的核心增长极来带动全域发展。各区“各自为政”，在产业招商、城市建设、公共服务布局上存在低水平竞争和重复建设，市本级统筹能力受到制约。
“工业锈带”转型与“新动能”培育的阵痛：传统化工、机械等产业面临环保、市场双重压力，增长乏力甚至萎缩，而新能源、新材料、无人机及通航、彩灯+等新兴产业尚在培育期，规模效应和支柱作用未完全显现，新旧动能接续不畅。
“文旅金矿”与“开发碎片”的价值转化瓶颈：盐、龙、灯三大顶级文旅资源分属不同行政区管理，保护、规划、开发、运营、营销难以统一，产业链条短，“过境游”多、“过夜游”少，文化资源的整体价值和品牌效应未能充分释放。
“中心城区能级不足”与“区域竞争加剧”的压力：与川南的宜宾、泸州相比，自贡在经济总量、城市规模、产业能级等方面面临追赶压力。在“内自同城化”进程中，如何避免被虹吸、形成错位发展的比较优势，是严峻挑战。
“县域经济薄弱”与“市域协同不足”的失衡：荣县、富顺县人口多、地域广，但产业以农业和传统工业为主，与中心城区的产业关联度低，未能有效承接中心城区功能疏解和产业转移，市域整体发展不协调。
1.3 区域协同与竞争的新态势
“内自同城化”的机遇与挑战：与内江在规划、交通、产业、公共服务等方面的一体化，有利于做大城市规模、共享资源。但同时也面临产业同构、竞争大于合作的风险，需明确自贡在都市圈中的核心功能和独特优势。
“宜泸竞争”下的差异化生存：宜宾（白酒、动力电池）、泸州（白酒、港口）已形成鲜明的产业标识和较强竞争力。自贡必须避开白酒产业的红海竞争，在先进制造、文旅融合等领域打造不可替代的“自贡特色”。
“成渝双圈”中的配角与特色：在成都、重庆两大极核的辐射下，自贡需找准定位，积极融入其产业链、创新链、供应链，成为双圈中特色鲜明的“配套基地”和“文旅目的地”。
“南向开放”的通道价值重塑：随着西部陆海新通道建设，自贡的交通区位优势有望提升，可借此发展临港经济、物流枢纽，但需与宜宾港、泸州港形成协同，避免重复建设。
第二章 现状诊断：现行行政区划格局的四大核心瓶颈
2.1 瓶颈一：中心城区“四区并立、小而分散”的内耗格局
发展空间严重受限：四个市辖区面积均较小（自流井区153k㎡，贡井区410k㎡，大安区401k㎡，沿滩区468k㎡），城市建设用地接近饱和，产业布局、重大项目落地缺乏连片空间，制约了城市框架拓展和功能提升。
功能定位趋同与同质竞争：四区在产业发展方向上存在重叠（如都在争夺通用航空、新材料等项目），在城市建设、商业布局上缺乏差异化，导致资源分散和内耗，难以形成全市统一的品牌和合力。
基础设施与公共服务重复建设：由于行政区划分割，部分相邻区域的道路、管网、市政设施、公共服务中心存在“断头”或重复规划建设问题，降低了资源配置效率。
城市形象与品牌塑造分散：“盐、龙、灯”核心文旅资源分属不同区，在宣传推广、线路设计、服务标准上难以统一，削弱了“千年盐都、恐龙之乡、中国灯城”整体品牌的国际影响力。
2.2 瓶颈二：市域“一市两县、联系松散”的二元结构
“市县”产业关联度低：中心城区与荣县、富顺县之间尚未形成紧密的产业链上下游关系。两县的农产品加工、页岩气、建材等产业与中心城区的先进制造、文旅产业关联性不强。
“县域”综合承载能力弱：荣县、富顺县城在公共服务水平、基础设施、城市功能等方面与中心城区差距较大，对人口和产业的吸引力不足，难以有效承接农业转移人口和中心城区功能疏解。
“市带县”的体制机制不畅：在规划统筹、要素配置、政策协同等方面，市级对县域的统筹力度和支持效率有待加强，县域的主动性和积极性也需进一步激发。
2.3 瓶颈三：产业“新旧转换、青黄不接”的转型阵痛
传统产业“包袱”重：部分高耗能、高排放的传统产业面临转型升级或退出压力，涉及职工安置、资产处置、土壤修复等一系列复杂问题，转型成本高、周期长。
新兴产业“支柱”未强：新能源、无人机及通航、新材料等新兴产业虽已布局，但龙头企业带动效应、产业链完整度和集群规模尚未完全形成，对经济增长的支撑力有待加强。
产业空间布局“散乱”：工业园区分散在多个区县，规模效益不突出，且存在一定的同质化竞争。缺乏一个具有强大集聚力和辐射力的核心产业平台。
2.4 瓶颈四：文化“资源富集、整合不足”的价值困局
管理体制“多头”：盐业历史遗迹、恐龙博物馆、彩灯公园等核心资源分属文旅、住建、国资等不同部门及所在区管理，政出多门，难以进行统一规划、保护、开发和运营。
文旅产品“单一”：目前以观光旅游为主，沉浸式体验、度假休闲、文创衍生等业态开发不足，游客停留时间短、消费水平不高。
IP价值“浅层”：对“盐、龙、灯”文化的深度挖掘和现代表达不够，未能将其转化为具有强大市场竞争力的文化IP和创意经济。
第三章 战略构想：目标、原则与空间新蓝图
3.1 总体目标
通过行政区划与空间治理的战略性、系统性优化，构建与“国际文旅名城”和“现代产业城市”定位相适应的“文化引领、产业集聚、城乡协调、高效治理”的市域发展新格局，具体实现：
中心城市能级显著提升：形成一个人口规模、经济实力、综合服务功能显著增强的核心主城区，成为带动市域发展的强劲引擎和川南地区的重要增长极。
文旅融合发展成为标杆：“盐、龙、灯”文化资源实现高水平一体化保护、开发和运营，建成具有国际影响力的文化旅游目的地。
产业转型升级取得突破：传统产业绿色转型基本完成，新能源、无人机及通航、新材料等新兴产业成为支柱，形成特色鲜明的现代产业体系。
市域发展格局更加协调：中心城区与荣县、富顺县形成功能互补、产业协同、交通便捷、服务共享的发展共同体。
公园城市特色充分彰显：将历史文化、工业遗产与山水园林有机融合，建设独具魅力的宜居宜业宜游城市。
3.2 核心原则
聚合发展，做强核心：坚决改变中心城区“小而散”的局面，通过空间整合、功能优化，打造一个强有力的核心主城区，提升要素集聚和辐射带动能力。
文化引领，特色发展：将“盐、龙、灯”文化作为城市发展的核心战略资源和独特标识，以文旅融合引领城市更新、产业转型和品牌塑造。
产业立市，集群发展：聚焦优势产业和未来产业，推动产业园区整合优化，促进产业集群化、链条化发展，夯实高质量发展根基。
城乡融合，协调发展：推动中心城区功能疏解和基础设施、公共服务向县域延伸，支持荣县、富顺建设市域副中心，形成“一核两翼”的市域发展格局。
改革赋能，创新治理：通过行政区划调整和体制机制创新，打破行政壁垒，优化资源配置，提升治理效能。
3.3 空间新蓝图：“一核聚合、两极支撑、三区协同、两带串联”
“一核聚合”——“自贡中心主城区（暂名：盐都区/釜溪区）”： 范围与构成：将现有自流井区、贡井区、大安区、沿滩区全域进行整合，设立一个统一的市辖区。这并非简单的“四区合一”，而是基于功能重组的一体化再造。 功能分区：在新的大区内，按照“历史文化传承区、现代服务业核心区、先进制造集聚区、生态宜居新城”等进行内部功能分区。 历史文化传承与文旅核心区：以自流井老街、燊海井、恐龙博物馆、彩灯公园为核心区域，统一规划建设“自贡国家盐文旅融合示范区”，打造世界级井盐文化和恐龙文化体验目的地。 现代服务业核心区：整合原自流井、汇东新区等区域，重点发展金融商务、商贸物流、科创服务、区域总部经济等。 先进制造集聚区：以沿滩工业园区、高新区等为基础，整合提升，重点发展新能源装备、无人机及通航、节能环保装备等先进制造业。 生态宜居新城：依托釜溪河、卧龙湖等生态资源，建设高品质生活社区和公共服务设施。 战略意义：彻底解决中心城区“碎片化”问题，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一个口，极大提升资源统筹能力和城市能级，为文旅资源整合、产业布局优化、城市更新腾出空间。
“两极支撑”——“荣县、富顺市域副中心”： 荣县副中心：依托页岩气资源、土陶产业、农副产品优势，建设成为全国重要的页岩气综合利用基地、全省特色农副产品加工基地、川南文旅康养目的地。强化与中心城区在产业配套、旅游线路上的联动。 富顺副中心：发挥人口大县、农业大县优势，以及豆花、香辣酱等特色产业，建设成为全省现代农业示范区、川南绿色食品精深加工基地、沱江生态宜居城市。加强与泸州、重庆的协作，融入长江经济带。 政策支持：赋予两县在产业发展、城镇建设、项目审批等方面更大自主权，支持其按中等城市标准规划建设，承接中心城区部分功能疏解和产业转移。
“三区协同”——三大特色功能片区： “自贡国家盐文旅融合示范区”：在中心主城区内划定特定区域，整合盐、龙、灯核心资源，实行“管委会+投资运营公司”模式，统一规划、统一保护、统一开发、统一运营、统一营销，打造自贡文旅产业发展的核心引擎和品牌形象窗口。 “自贡高新技术产业开发区（升级版）”：整合提升现有高新区、沿滩工业园区等，积极争创国家级高新区。聚焦新能源、无人机及通航、智能制造等主导产业，打造全市创新驱动和产业升级的主平台。 “内自协同发展先行区”：在与内江接壤的区域（如大山铺、何市等），规划建设内自同城化合作园区，重点布局现代物流、商贸市场、合作办医办学等功能，探索规划协同、设施共建、利益共享机制。
“两带串联”——两条市域发展走廊： “釜溪河生态文化与城市发展轴”：沿釜溪河流域，串联中心主城区各功能板块，是自贡的母亲河和城市发展主轴。重点推进生态修复、滨水空间打造、历史文化街区活化、城市更新，形成集生态、文化、休闲、商业、居住于一体的魅力走廊。 “内自渝特色产业发展带”：沿内宜高速、成自渝高铁（规划）等交通通道，串联内自协同区、中心主城区、沿滩产业集聚区，并向富顺延伸至重庆。这是自贡融入成渝主轴、承接产业转移、发展通道经济的主要走廊，重点布局先进制造、现代物流、特色农业等产业。
第四章 调整方案：三步走的实施路径
核心思路：坚持“核心引领、文旅破题、产业支撑、循序渐进”，采取“先合心、后合体，先核心、后外围，先易后难、分步实施”的稳妥策略。
4.1 第一步：核心聚合与机制创新（近期：1-3年）
聚焦破解中心城区“四区并立”困局和文旅资源“碎片化”问题，理顺管理体制。
启动“中心主城区一体化整合前期工作”： 成立高规格的“自贡市中心城区一体化发展领导小组”，深入研究四区整合的必要性、可行性与具体方案。开展广泛的调查研究、专家论证和社会风险评估。在规划、国土、交通、公共服务等领域率先推动“多规合一”和统一标准。
组建“自贡国家盐文旅融合示范区管委会”： 在市级层面成立实体化的“盐文旅融合示范区管理委员会”，作为市政府派出机构，统筹负责自流井、大安等区域内的核心盐、龙、灯文旅资源的规划、保护、开发、运营和营销。整合现有恐龙博物馆、盐业历史博物馆、彩灯集团等相关单位资源，实行“统一管理、市场运作”。
推动“内自同城化”重点领域突破： 在规划衔接、交通互联（如市域铁路）、社保医保互认、政务通办、环境共治等方面取得实质性进展。启动“内自协同发展先行区”规划编制和首批合作项目。
强化“市域统筹”与“县域赋能”： 制定出台支持荣县、富顺县域经济高质量发展的专项政策，在产业项目布局、用地指标、财政转移支付上给予倾斜。启动市域快速通道（如至荣县、富顺的快速路）规划研究。
4.2 第二步：格局优化与功能重塑（中期：3-5年）
在中心城区一体化共识形成和文旅资源整合取得成效基础上，推进空间结构的实质性优化。
实施“中心主城区行政区划调整”： 在完成各项前期准备、履行法定程序后，稳妥推进自流井区、贡井区、大安区、沿滩区四区合并，设立新的“自贡中心主城区”（可命名为“盐都区”、“釜溪区”或新名称）。新区内部按照功能分区进行组织架构和管理体制设计，实现“1+1+1+1>4”的聚合效应。
高水平建设“自贡国家盐文旅融合示范区”： 完成示范区重大项目建设，推出世界级的盐、龙、灯文化体验产品，形成完整的文旅产业链。示范区成为自贡城市形象的核心展示区和旅游消费的主要承载地。
推动“荣县、富顺”县域经济崛起： 支持荣县建设省级页岩气综合利用循环经济园区，支持富顺建设省级特色农产品加工园区。推动中心城区部分传统产业、配套产业向两县有序转移。提升两县县城的教育、医疗、文化等公共服务水平，增强人口集聚能力。
优化产业空间布局： 在新的中心主城区框架下，重新规划布局工业园区，整合散乱的工业点，集中力量建设“自贡高新技术产业开发区（升级版）”和“沿滩先进制造产业集聚区”。形成主导产业突出、产业链协同、产城融合发展的格局。
4.3 第三步：文化复兴与全面振兴（远期：5-10年）
着眼于全面建成独具特色的现代化城市。
全面建成“一核聚合、两极支撑、三区协同、两带串联”的市域发展新格局： 中心主城区能级大幅提升，成为川南地区重要的经济、文化、科创中心。荣县、富顺成为实力强劲、特色鲜明的市域副中心。盐文旅融合示范区成为国际知名旅游目的地。内自同城化取得决定性成果。
“国际文旅名城”品牌享誉世界： “盐、龙、灯”文化IP价值全面释放，文旅产业成为支柱产业，自贡成为全球游客向往的文化旅游胜地。
“现代产业城市”转型成功： 传统产业完成绿色化、智能化改造，新能源、无人机及通航、新材料等新兴产业成为经济增长主引擎，老工业基地实现凤凰涅槃。
“宜居公园城市”魅力彰显： 釜溪河等生态廊道全面修复，城市历史文化与现代文明交相辉映，成为近悦远来的高品质生活宜居地。
第五章 风险防控与实施保障
5.1 主要风险识别与应对预案
社会稳定与干部安置风险：中心城区四区合并涉及大量机构撤并、人员分流和利益调整，是最大的风险点。 预案：坚持“先立后破”，在新管理体制和机构框架基本明确、人员安置方案周密细致的前提下，再推进实质性合并。确保干部队伍总体稳定，做到“人岗相适、平稳过渡”。做好深入细致的思想工作和舆论引导，保障干部职工合法权益。
短期发展波动风险：调整期间可能出现工作衔接不畅、管理空档，影响项目建设、企业服务和民生保障。 预案：设立高规格的过渡期工作专班，制定详细的交接方案和应急预案，确保各项工作不断档、不掉线。对重点企业、重大项目实行“一对一”联系服务，保持政策的连续性和稳定性。
历史文化传承风险：区划调整和城市更新中，可能对分散各处的盐业遗址、历史街区、工业遗产等造成破坏或忽视。 预案：在调整前完成全面的历史文化资源普查和评估。将保护要求作为刚性约束纳入新区划的规划和管理条例。成立专门的历史文化遗产保护委员会，负责监督和指导。
财政负担与债务风险：调整可能涉及大量的基础设施建设、人员安置、历史遗留问题化解，短期内可能增加财政压力。 预案：进行详尽的财政测算和风险评估。积极争取国家老工业城市更新改造、历史文化名城保护、产业转型升级示范区等方面的政策和资金支持。创新投融资模式，引入社会资本。
5.2 实施保障体系
组织领导保障：成立由市委、市政府主要领导牵头的“自贡市区划与空间格局优化工作领导小组”，统筹推进方案制定、风险评估、报批和实施。积极争取省委、省政府和国家相关部委的指导与支持。
法治与规划保障：严格遵循《行政区划管理条例》等法律法规，履行法定程序。将优化调整的战略意图充分融入自贡市国土空间总体规划、历史文化名城保护规划、文旅发展规划等，确保多规协同、相互支撑。
政策与资金保障：制定配套的财政、税收、土地、人才、社会保障等过渡期政策和长期支持政策。整合各类财政资金，积极争取上级转移支付和专项债券，保障调整工作顺利推进和重大项目落地。
舆论引导与社会参与：加强舆论宣传，向社会公众清晰阐释调整的必要性、总体思路和美好前景，最大程度凝聚社会共识。广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、各界群众和利益相关方的意见建议。
监测评估与动态优化：建立调整效果动态监测评估机制，定期对经济发展、社会民生、文化保护、生态效益等进行评估。根据评估结果和形势变化，对相关政策和措施进行动态调整和完善。
结论
自贡市的行政区划与空间治理优化，是一场关乎这座百年工业城市命运、千年盐都文化复兴和川南区域格局重塑的深刻变革。其核心在于，通过一场“外科手术”式的空间重构和“刮骨疗毒”式的机制创新，破解长期制约发展的“碎片化”顽疾，重塑一个空间聚合、功能清晰、动能强劲、文化彰显的现代化新自贡。这是一项充满挑战但势在必行的系统工程，需要超越现有利益格局的战略魄力、尊重城市发展规律的科学精神以及细致入微的务实操作。
本报告提出的“三步走”路径，旨在以“核心聚合”破解空间散乱之困，以“文旅整合”点燃价值转化之火，以“产业重塑”夯实转型发展之基，以“格局优化”绘就协调发展之图。这是一项需要坚定决心、凝聚共识、稳步推进的战略工程。
面对老工业基地转型升级的时代命题，面对国家级历史文化名城的守护责任，面对全市人民对振兴发展的热切期盼，自贡必须以“壮士断腕”的勇气推进空间重组，破除阻碍资源高效配置的行政壁垒；必须以“匠心独运”的智慧推动文旅融合，让沉睡的文化遗产焕发新的生机；必须以“二次创业”的激情培育新兴产业，在转型阵痛中开辟发展新局。
我们坚信，只要坚定不移地走空间聚合、文化引领、产业转型、协调发展之路，自贡市必能摆脱发展困境，重塑竞争新优势。未来的自贡，将不仅是“千年盐都、恐龙之乡、中国灯城”，更将是“文化魅力独特、产业特色鲜明、城市活力充沛、人居环境优美”的国际文旅名城和现代化产业城市，以其不可替代的文化价值、坚实的产业基础和崭新的城市形象，在川南大地上绽放出更加璀璨的光芒。
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